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特色小城镇建设土地利用存在问题及应对策略

发布时间:2019-08-15 10:40:39

特色小城镇建设土地利用存在问题及应对策略

特色小城镇从类型来看,主要可以分为产业型和文化旅游型两大类,也有两者融合的“产业+文化旅游型”,不论哪种类型的特色小城镇土地在开发建设过程中都会遇到很多问题,只留足城镇发展空间对特色小城镇是不够的,要以产业为重点,明确其重点产业和辅助产业。本篇结合前两批特色小城镇土地开发利用情况,总结特色小城镇现状开发建设过程中土地配置存在的问题及解决对策。

一、建设土地利用存在的问题

1、人口与用地指标不匹配,导致土地集约节约程度不高

不同类型的特色小城镇,人口预测指标方法不同,产业型特色小城镇和文化型特色小城镇人口预测因子选取各异,所以对用地指标的配置就会有差异,但现状特色小城镇面临明显的两个极端现象,东部沿海地区小城镇建成区规模普遍较大,而内陆地区小城镇建成区规模普遍较小。第一批127个全国特色小城镇(5个数据缺失)人均建设用地面积243.75平方米,指标偏高、小城镇建设用地粗放,土地集约节约程度不高。即使如此,入选的特色小城镇普遍反映建设用地指标是制约小城镇建设项目发展的最主要问题。(来源:首批127个国家级特色小镇大数据分析)

文化旅游型特色小城镇土地面临的问题是总量供给缺失。一般城市土地利用总体规划和城市用地指标中没有旅游性质用地指标配置,按照现有2012年1月1日起实施的《城市用地分类与规划建设用地准》,城市建设用地标准要求“用地统计范围与人口统计范围必须一致”,也就是“以当地人口确定用地指标”的统计方法。其中人口规模是按照区域常住人口进行统计,没有短期“流动人口”用地配给,造成旅游用地指标从根源上缺失,难以满足旅游业转型升级的要求。在《城市用地分类与规划建设用地标准》中“旅游用地”没有分类,也就没有相应指标的配置,现有旅游用地基本沿袭“工业”项目发展模式,忽略了旅游用地外向性用地、适度集约用地、普适性用地等特质。

产业型特色小城镇产业人口数量基于传统人口规模预测方法包括带眷系数法、生产函数法、劳动力需求预测分析法、劳动平衡法等,传统人口规模预测方法预测工业区人口规模都是基于用工数量进行计算,用工数量也多根据工业用地或产业规模等各种指标计算,但是工业新形势下,传统的产业人口预测会产生很大偏差,造成土地资源配置、基础设施配置、战略决策都会有失误。

2、新增用地需求大,保障难度较高

特色小城镇建设需要使用建设用地,但各省份每年大量的用地指标需要投向民生基础设施、重大产业园区等项目,结余指标数量有限,保障特色小城镇建设需求难度较大,而这些问题都是国家层面的政策控制,各省份基本上无能为力。以杭州省为例,假如特色小镇规划面积3平方公里,建设面积1平方公里计算,“十三五”期间,1000个国家级特色小镇需要新增建设用地1000平方公里,土地要素保障问题亟待破解。然而土地新增建设用地审批权限更加严格,如出现违反规划、超计划用地,基本农田保护、耕地占补平衡任务不落实,土地节约集约利用水平低下等情况,将相应扣减土地利用年度计划中的新增建设用地指标;情节严重的,在整改到位前,暂停该地区新增建设用地审批。

3、土地配置结构不合理,规划管控力度不足

以文化旅游型为主导的特色小城镇,普遍存在建筑密度和容积率较低,公共设施用地配置不完善,绿化用地占比较小的问题,这使得特色小城镇土地利用结构不合理,效率低下。以产业为主导的特色小城镇,存在着“多圈少建、圈而慢建”等现象,其粗放、低效利用土地形式较为严峻。

一些特色小城镇不遵照上位规划指导性,盲目要求政府新增建设指标,使得总体规划失去管制作用。特别是针对紧邻主城区的现状土地,脱离建制镇建成区,新开辟特色小城镇规划和建设区,占用更多的耕地,与特色小城镇培育理念背道而驰。

4、存量用地规模大,但未高效盘活利用

新增建设用地指标报批难度大,报批成本越来越高。新增用地报批周期较长,涉及到征地、拆迁、补偿、安置等一系列问题,而城镇中存在很多闲置土地、废旧用地和工业厂房可以直接盘活利用,但一些特色小城镇没有合理利用存量资源,导致很多低效土地荒废。

5、土地供后监管存“盲区”

一些投资主体急于搞特色小城镇,抓住某房地产楼盘的名字直接披上特色小城镇的外衣“圈钱圈地”,搞住宅小区建设,对小城镇未来主导产业并未有清晰认识。一些产业型特色小城镇土地出让后,企业仅投资兴建了部分区域,其余部分则闲置或搭盖简易建筑物,企业可利用土地向银行抵押融资,甚至通过大规模“囤地”,以待城市扩展,工业土地用途变更,实现土地“增值收益”。土地供应后,用的合理不合理,是否达到集约节约要求,国土部门“鞭长莫及”。

6、土地利用政策针对性弱

国家层面支持特色小城镇建设制定了4条支持政策:一规范推进城乡建设用地增减挂钩;二建立城镇低效用地再开发激励机制,允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发;三因地制宜推进低丘缓坡地开发;四完善集体建设用地经营权和宅基地使用流转机制。尽管政策发挥了积极有效的作用,但也存在政策普适性较强而针对性不足的问题。

二、特色小城镇土地利用对策建议

1、土地资源集约节约利用

集中土地有限资源,发挥规模效应,通过四点实现土地集约节约利用:

第一,科学合理的人口预测是正确配置产业设施和旅游服务设施的前提,避免用地规模浪费,依托建制镇的特色小城镇积极打造设施资源共建共享。第二,加强用地计划管理和指标控制,可依情况适当提高土地建筑密度和容积率。第三,发挥地价的调控作用。促进土地集约利用水平的提高,以地价为杠杆,实现对土地经营监管调控。第四,加强对农用耕地的控制力度。建立农用耕地保护区,加大力度建设农田基础设施,治理中、低产量耕地,间接提高土地利用率,从而达到农业生产用地的节约集约利用。

2、优化配置土地利用空间

土地配置的目的是把一定土地利用方式与土地适宜性、社会经济性进行适合比配,优化是在土地利用现状基础上进行改良目标优化、结构优化和效益优化。

第一,针对产业型特色小城镇,加强产业与用地的空间协同,打造顺畅的上下游产业链,并在空间上实现科学布局,引导产业集聚、用地集约;产业选择上注重消耗能源较少的项目,纠正工业用地规模过大、产业定位不清晰问题。特别是中西部地区从实际出发,科学推进特色小镇建设布局,走少而特、少而精、少而专的发展之路,避免过度追求数量目标和投资规模。第二,合理调整建设用地比例结构。控制生产用地、保障生活用地,增加生态用地。

3、盘活低效闲置建设用地

针对新增建设指标保障性难得问题,全力推动低效用地再开发工作,放宽低效用地盘活政策管控,提高存量土地利用率,将鸡肋土地变黄金地。目前福建省特色小城镇用地政策规定,对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间,提高容积率的,可不再补缴土地价款差额;河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发;杭州累计15万亩土地新生,变低效用地为双创样板。

4、严控土地房地产化倾向

循序渐进发展“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小城镇,但不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体及行政建制镇“穿新鞋走老路”。

严控地产化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例

,根据常住人口规模和产业就业人口规划的合理预测,合理确定住宅用地总量,在拿地平衡上,产业用地与住宅用地比例一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地,即从土地供给环节控制房地产过度开发;二是对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关,防止地产开发混入其他产业。除此之外,每个特色小城镇必须详细公开规划信息、招商信息、产业信息、运营信息,以便社会监督;三是有完善的退出机制,定期明察暗访,防止已经获得特色小城镇称号的后期转向地产开发。

5、制定灵活的用地政策

国家对特色小城镇土地支持政策之外,各地应结合实际现状积极探索土地用地政策,进行灵活创新,加大盘活低效存量建设用地。探索城乡用地增减挂钩和集体土地流转和租赁,鼓励集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序进行农家乐、牧家乐、家庭旅馆、农庄旅游等开发项目试点。在拿地平衡上,可探索住宅、产业用地捆绑出让。佛山南海作为我国集体用地改革的试验区,在很多途径实施上都可为特色小城镇拿地提供借鉴。根据南海“53号文“探索实施的”混合功能出让“的新供地方式,连片的工业区、村集体工业园区可在规划的引领下,允许部分土地在符合环保要求、安全生产要求下,探索商住混合工业的用地功能。即通过住宅用地与产业用地捆绑拿地的方式,来获取住宅用地。产业用地与住宅用地比例可根据具体情况而定,一般可按配比为5:5或者6:4来平衡拿地。(来源:广东省佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市改革试点实施方案)

允许通过借用、租用现状空闲土地的形式,拆除部分破旧住宅,打造多处绿地广场。允许部分小镇将开敞空间、绿地广场、非硬化地面的闲置空间等类型用地纳入非建设用地管理,通过建设用地指标腾挪,平衡特色小城镇土地指标。

6、加强政府土地监督管控

特色小城镇土地开发应坚持规划先行、多规融合,生产、生活、生态“三生融合”,也足可体现对生态、环境保护的重视程度。开发建设过程中以镇、村土地利用规划为依据,发挥其引导和管控作用,针对特色小城镇发展建设的5条基本轮廓线,即生态保护红线、基本农田保护红线、小镇开发边界线、建设用地规模控制线和小镇建设用地扩展边界线进行科学的规划管控。政府在规划管控上要适度合理,不能制定所谓行政命令,不能人为确定指标,而是要通过改革来创造权利分配的机会,运用价格机制调控土地。政府督查机构应加强动态巡查,建立集约节约用地机制,批前、批中、批后要全面跟踪监督检查,实施全程监管。

如何获得土地

在我们国家有两种方式:

一种是从政府拿地,从政府拿地的有这么几种:一是建设用地,要招牌挂的,拿过来以后搞房地产开发,70年的产权;二是产业用地,包括工业、旅游,也包括很多的新业态;三是公共设施用地,分两类:一类是基础设施,修路。还有一类是建医院、学校。很多人想搞划拨,我建议最好不要拿,地上建的东西是没有价值的,土地是划拨的,将来想退出、转让是很困难的。

还有一种是从农民手里拿地。耕地、集体建设用地、宅基地、四荒地、林地、滩涂河谷地。农村可用的资源有什么?一是资源性的资产,包括土地、滩地、草原、山地、森林、荒地等等;二是经营性资产,就是所谓的农村集体经济的财产、设施、厂房土地;三是非经营性资产,就是现在在农村里面的比如说学校、医院、村委会等等,他们所占的地和住房设施是非经营性的。

新政策

现在政策在突破的过程中,农村的土地三权分制改革,就是现有的耕地分成三部分,一部分叫所有权,一部分叫承包权,另外一部分叫经营权,这个分摊的价值非常的大。

宅基地和征地制度,这两个也要有重大的变革。这几项改革如果全部完成或者说推进之后,将为城市资本下乡,搞特色小镇、田园综合体提供一个坚实的法律基础。

改革的方向:资源性资产,确权资本化、市场化交易流转、可贷款抵押。买的是经营权,不是所有权,所有权依然是集体的。

大体上三大类对于特色小镇、田园综合体特别有效的政策:第一个,农村3P的模式,以及国家发改委联合6部委提出的农村三产的示范园区;第二个是农村土地改革的七个政策,包括试点的内容;第三类政策是有关扶贫的政策,国家提出把一二三体制政策拿出来,一定要有支持和优惠的政策。

关于耕地

获得农村耕地的时候,建议大家只拿经营权就可以了。还有在拿到农地的时候有一些政策的限制,一个叫基本的农田,一个叫一般的农田。建议你们都按比例拿一些,但是基本农田现在国家的政策限制是非常的严格,包括空间都不能挪动,每一个省的国土厅都有一个资料,清清楚楚标明是不能动的。可动的是哪儿呢?你要有一些基本的农田,基本农田有一些补贴,一般的农田可以搞位移,或者说小设施都可以。

再一个要关注的是,如果搞田园综合体、特色小镇肯定不是只种地,而是要三产融合,要建一些设施,过去在农田搞一些设施,有开生态餐厅的,甚至有在大棚中盖别墅的。现在这些行为是被禁止的,有严格的限制。但是在一般农田中建一些三产设施是国家鼓励的,前提是三产设施要按照建设用地管理交付。现在对耕地管控的程度非常严格,最好不要搞小把戏,我们就按照正常的方式拿下一些地,在合法合规的基础上在一般农田上搞一些设施。

关于宅基地

中国的宅基地在全世界政策是最复杂的,我们国家的宅基地房子是个人的,土地是集体的,一户一宅是国家的规定。宅基地无偿分配,你是村子里面的成员,村里就应该无偿给你分块地。宅基地的房子和土地是分离的,农民把宅基地卖给别人之后,不能再给第二套。现在的改革有一个待突破的宅基地的转让,宅基地可以转让,但是不能突破集体经济组织成员的模式。

宅基地建设特色小镇和田园综合体最成功的是浙江的桐庐,这是我们国家土地制度改革特别重要的试点,而且率先取得重要的成果,大家看看它是怎么样通过宅基地的改革引进城市资本的。一是确权,我们国家农地确权基本上完成的,但是宅基地的基本确权没有完成。二是确权之后,农民把不用的废弃的宅基地交还给集体,因为土地是集体的。三是集体采用这样的方式,就可以合理合法的引进城市资本了。

关于四荒地

四荒地风险最大,但是收益也很大。明年中期的时候,有关四荒地更开放的政策将会出台。我们现在特别希望突破的有两点,第一个是四荒地将来证券化,第二个是可上市。这两个问题解决了,你就有退出机制了。投资最重要的要有退出机制。四荒地属于谁?集体所有。拿下四荒地有两个最大的好处,一个是要和集体签合同。二是四荒地是没人管的地,没有那么多的限制,你可以发挥很大的空间,可以当建设用地使用。

关于 集体建设用地、空心村

中国现在农村的空心村少说十分之二三,多说五分之一二,利用空心村建设特色小镇和田园综合体成本低,做产业、特色小镇,先别琢磨将来产品如何廉价,现在的时代是成本如何降低,你的竞争力放在降低。

空心村发展特色小镇、田园综合体的优势:土地是现成的,是熟地,用不着开发,都是齐全的,土地性质非常的清晰。我们国家的支持都是村村通,都是以村为基础的。如果在这样一个地方做休闲养生养老的产业,肯定独一无二,建筑材料原汁原味,没有人复制得出来。

特色小镇的消费者

特色小镇的消费者有这么几类人,第一个是养生养老的人,第二个是财务自由的人,第三个是城市的中产阶级。这些人或长期,或短期租住你特色小镇的房子,要不然就不叫小镇了。不可能让他们买了房子在这里住,他们即便买了这个房子,也是为了未来增值,所以租赁的情况是一个大概念的事件,这一点诸位一定要未雨绸缪。

集体建设用地建设租赁住房,国家在13个城市在试,今年刚刚开始,之前在北京和上海曾经有过试点,我把他们试点的情况给大家分享一下:集体建设用地建设租赁住房和城市的住房开发最大的不同是在集体土地上开发的,没有土地出让金。实际上这个土地出让金就是城市土地和农村土地的最大的差别。大部分是村集体在开发,北京、上海村集体的资产很雄厚,有的有这个能力,有的虽然没有能力但是融资也很方便。还有一个问题,它和传统的开发房地产不一样的,第一不能贷款,房地产商可以贷款。第二马上收不回投资了,因为是租赁。所以要进行调整,调整要有利于集体用地的建设,稍做转变之后,做成特色小镇,立马柳暗花明。

-来源: 特殊小镇研究院 -

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